საქართველოს მთავრობამ ა.წ. 30 ოქტომბერს, ბ. ივანიშვილის მინისტრთა კაბინეტის ბოლო სხდომაზე, მ. სააკაშვილის თანხმობით, პარლამენტში დასამტკიცებლად შეიტანა ორგანული კანონის _ “ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის” პროექტი. მისი ავტორია რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო დ. ნარმანიას ხელმძღვანელობით.
კანონპროექტი ორ მთავარ თემას განიხილავს: საკუთრივ თვითმმართველობის განხორციელებას და თვითმმართველობათა რეგიონულ გაერთიანებებს (კოდექსის VII კარი).
კოდექსის VII კარის მიხედვით შემოდის “მუნიციპალიტეტების რეგიონული გაერთიანების” ცნება, რომელსაც, ავტორთა განმარტებითაც, არაფერი აქვს საერთო თვითმმართველობასთან.
კანონპროექტით გათვალისწინებული თვითმმართველობათა რეგიონული გაერთიანებების შექმნა, ფაქტობრივად, არის საქართველოს ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობის განსაზღვრა, რაც წარმოდგენილი კანონპროექტის ამოცანა არ უნდა იყოს.
ასევე, გუბერნატორის ინსტიტუტთან დაკავშირებული საკითხებიც, თავისი შინაარსით, ამ კანონის სფერო არ არის.
კოდექსის VII კარი ეწინააღმდეგება მოქმედ კონსტიტუციას, რომელიც ჯერ არავის გაუუქმებია და, რომელშიც შავით თეთრზე წერია, რომ საქართველოს ტერიტორიული სახელმწიფოებრივი მოწყობა განისაზღვრება კონსტიტუციური კანონით უფლებამოსილებათა გამიჯვნის პრინციპის საფუძველზე, ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე, საქართველოს იურისდიქციის სრულად აღდგენის შემდეგ (საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 2).
აღსანიშნავია ისიც, რომ კონსტიტუციის ამ მუხლის იგნორირება პოლიტიკურად და, უპირველეს ყოვლისა, მორალურად, ნიშნავს აფხაზეთისა და ცხინვალის რეგიონის გარეშე საქართველოს საკითხების გადაჭრას, ე.ი. ვაცხადებთ, რომ მათ გარეშე ვეჩვევით ცხოვრებას!
კონსტიტუციური კანონით, ანუ, პარლამენტში კვალიფიციური უმრავლესობით მისაღები ნორმის ხმების უბრალო უმრავლესობით დამკვიდრება, კანონის დარღვევა და სამართლებრივ და პროცედურულ საკითხებში გაუცნობიერებელი საზოგადოების მოტყუებაა.
ამ კოდექსით, კონსტიტუციის იგნორირებით, თვითმმართველობის კოდექსში ადმინისტრაციულ–ტერიტორიული საკითხების „შემოპარება“, ფაქტობრივად, აყალიბებს ავტონომიური ნიშნების მქონე რეგიონულ ხელისუფლებას, თავისი წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოებით. პროექტითEდასაკანონებელი ერთეული, როგორც მსხვილი წარმონაქმნი, ენაცვლება არა ამჟამად არსებულ რაიონს, არამედ, სახელმწიფოს და ეს უკანასკნელი, რეალურად, იშლება უფრო მცირე სახელმწიფოებად.
„მუნიციპალიტეტთა რეგიონული გაერთიანების“ სახელით შენიღბული ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეული შეიცავს სახელმწიფოებრიობის ყველა ნიშანს, ჰყავს მოსახლეობა, აქვს – ტერიტორია, კანონმდებლობა, იურიდიული პირის სტატუსი, ფინანსები და სამართავად მისთვის მიცემული ქონება.
შინაარსობრივად, საქართველოს ოკუპირებული ნაწილის გარდა, დარჩენილი ტერიტორია არის ერთიანი სივრცე, რომელიც ადმინისტრირების მიზნითაა დაყოფილი და არა კუთხურ-ეთნოსური და პოლიტიკურ-ტერიტორიული ნიშნით. კუთხურ-ეთნოსური იდენტიფიცირება არ არის მიბმული ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ დაყოფასთან (აჭარის გარდა). მაგალითად, სად ცხოვრობენ გურულები, სად იწყება და სად მთავრდება ისტორიული კუთხე გურია, დღეს ეს ისტორიის საქმედაა ქცეული. მათი განსახლების არეალი არაა მიბმული ამ ტერიტორიის _ გურიის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ ერთეულად შექმნასთან. შემოთავაზებული კანონპროექტის განხორციელება კი წარმოშობს სახელმწიფო ნიშნების მქონე “გურიის“ ტერიტორიას. როგორც კი ასეთი რამ დამკვიდრდება, დროთა განმავლობაში, “დემოკრატიასა და ხალხზე ზრუნვის” საბაბით, ეს რეგიონული ორგანოები გახდება არჩევითი, გამოჩნდებიან “კუთხური პატრიოტი” ლიდერები, რომლებიც მოითხოვენ რეგიონებისთვის უფრო მეტი რეალური სახელმწიფოებრივი უფლებების გადაცემას. იმავე მაგალითით, ხვალ გურულების განსახლების არეალის, გურიის საზღვრების შესაბამისობის, ეთნიკური იდენტობისა და ისტორიული სამართლიანობის აღდგენის შესახებ საკითხების გარკვევას მოჰყვება შეუქცევადი პროცესები შიდა და გარე მტერ-წამქეზებლების მეშვეობით, რომლის შეჩერება სულ უფრო რთული გახდება. საბოლოო შედეგი კი დამღუპველი იქნება ჩვენი ქვეყნისთვის.
თუ ამას გადავიტანოთ სხვა ისტორიულ კუთხეებზეც, შემზარავი სურათი იხატება – საქართველოს დაშლა.
„სამხრეთ ოსეთის რესპუბლიკაც“, რომელიც შედგება საქართველოს ისტორიული კუთხეების: ქართლის, დვალეთის, რაჭის, იმერეთის ნაწილებისგან, ასეთივე “უწყინარი” გაერთიანება იყო.
ჩვენ უნდა მივისწრაფოდეთ მმართველობითი სისტემის დეცენტრალიზაციისკენ, ცენტრალური და ადგილობრივი მმართველობის ისეთი გამიჯვნისკენ, რომელიც უკეთ დაიცავს სახელმწიფოს ინტერესებს და განავითარებს დემოკრატიულ ღირებულებებს, კოდექსის ავტორები კი გვთავაზობენ ამ ჯანსაღი დემოკრატიული პროცესის მოტივით ქვეყნის დეცენტრალიზაციის განხორციელებას _ რეგიონული სტრუქტურების საფარქვეშ ქვეყნის დანაწევრებისა და პროვინციებად დაშლის პირველი ნაბიჯების დაკანონებას.
რეფორმის შემდეგ სეპარატიზმის საფრთხე ყველა რეგიონში შეიძლება შეიქმნას, რაც მხოლოდ ნაციონალური ან რელიგიური მოვლენა კი არ არის, არამედ, ეკონომიკური მოვლენაცაა. მას მოცემულ ტერიტორიაზე წარმოშობილი ბიუროკრატიულ-ეკონომიკური ელიტა აყალიბებს, რომელსაც ეკონომიკური ინტერესები გაუჩნდება და შეეცდება მის დაკმაყოფილებას. მაგალითად, ვიღაცას შეიძლება მოუნდეს, რომ გურიის ლიდერი გახდეს და იწყება განზრახვის ისე შეფუთვა, რომ გაუმართლებელი პოპულისტური ქმედებებით, თავისი ინტერესების განსახორციელებლად მოიპოვოს მხარდაჭერა.
აშკარაა, რომ რეგიონული სტრუქტურების შემოღება გამოიწვევს რეგიონული
ენების მოთხოვნის აქტუალიზაციას, რომლის მძიმე შედეგები, თემის ემოციური ფონის გათვალისწინებით, წინასწარ შეიძლება ვივარაუდოთ. მხარდამჭერი გაჩნდება ევროპის სახით. თუ გაქვს რეგიონი, რატომ არ გაქვს რეგიონული ენა -ეს ევროპისთვის გაუგებარია; მაგრამ, რეგიონი თუ არ გაქვს – ის ამ საკითხს ვერ დასვამს. მაშინ, რატომ ქმნი მას?
შესაძლოა, გაჩნდეს რელიგიური კუთხით შეფუთვის ახალი ვარიანტი, რომ ჩვენ მუსლიმანები, მართლმადიდებლები ან სხვა აღმსარებლობის ვართ და, გვინდა, ცალკე ვიყოთ, რადგან, ვიჩაგრებით. ამის მაგალითად ბალკანეთი შეიძლება დასახელდეს, ერთი ჯიშის, სისხლისა და ენის ხალხში შეპარული სეპარატიზმის ბაცილა შეიფუთა რელიგიური, ეთნიკური, სოციალური თუ პოლიტიკური ორიენტაციის საბურველით.
დაყოფისკენ მიმართული ქმედების ეჭვს ისიც ამყარებს, რომ დღეს მოქმედ ორგანულ კანონში ”ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ” არის მე-9 მუხლი, სადაც აღნიშნულია, რომ ადგილებზე საქმის წარმოების ენა -სახელმწიფო ენაა. მოცემულ კანონპროექტში კი ენის საკითხი საერთოდ არ არის შეტანილი. დღესაც, ბევრ მუნიციპალიტეტში, ადამიანებს უჭირთ სახელმწიფო ენაზე საქმის წარმოება, მაგრამ, მოტივაცია აქვთ, რომ სახელმწიფო ენა ისწავლონ. ახალი კანონით, თუ ჩნდება რეგიონი, მაშინ, რეგიონული ენაცაა საჭირო. ჯერარმიღებულმა კანონმა უკვე წარმოშვა პატარა ჯგუფები და გააჩინა ამ მიმართულებით პატარ-პატარა სახიფათო კერები.
მწარე ისტორიული გამოცდილების გათვალისწინებით, რეგიონული მოწყობის ელემენტების შემოტანა დღეს მეცნიერულ ანალიზსა და პოლიტიკურ გათვლას ექვემდებარება და, ამიტომ, ძნელი გამოსაცნობი არ არის კუთხურ-ეთნიკური თვითიდენტიფიკაციის სტიმულირების დამღუპველი შედეგები უახლოეს მომავალში – კოდექსის VII კარი გამოიწვევს საქართველოს პროვინციებად დაშლის პროვოცირებასაც და ერთი-ორი თაობის განმავლობაში ერთიანი სახელმწიფოებრივი და ეროვნული ცნობიერების მოშლასაც.
ჩვენი ქვეყნის ურთულესი მდგომარეობა – ოკუპირებული ტერიტორიები, დაუდგენელი საზღვრები, მრავალი ქვეყნის ინტერესთა კვეთა, გეოპოლიტიკური დაპირისპირებები და საქართველოს ეთნიკური სიჭრელე – გვაიძულებს, სერიოზულად დავფიქრდეთ, როგორ გამოიყენებენ სხვადასხვა ქვეყნის სპეცსამსახურები შენიღბულ ფედერალიზაციას სეპარატიზმისთვის ხელის შესაწყობად და სეპარატისტების წასახალიზებლად.
მთავარი ისაა, რომ არავინ გვეუბნება, რატომ უნდა გაკეთდეს ეს. რას გვაძლევს ეს, შედეგი რა იქნება? არის ფრაზა, რომ, თითქოს, ეს გააუმჯობესებს თვითმმართველობის სერვისის მიტანას ადამიანებამდე. სინამდვილეში კი ესეც ტყუილია, რადგან, თუ დღეს მუნიციპალიტეტებიდან სერვისს სადღაც მესამე ცენტრში ავიტანთ, ეს კი არ დაუახლოებს მას მოსახლეობას, პირიქით, დააშორებს. მეორეც, VII კარი თვითმმართველობის განვითარების იდეას ეწინააღმდეგება და კიდევ უფრო მეტ ცენტრალიზაციას ახდენს, ვიდრე ეს წინა ხელისუფლებამ გააკეთა.
მუნიციპალიტეტებთან დაკავშირებითაც საქმე ჩახლართულია: არსებული მუნიციპალიტეტების დაშლით მათ გამრავლებაზეა საუბარი და სავარაუდოდ, სამჯერ ან ოთხჯერ მეტი მუნიციპალიტეტი გვექნება, ვიდრე ამჟამად არის. წარმოიქმნება თვითმმართველობების მქონე ეთნიკური ანკლავების, როგორც იურიდიულად და პოლიტიკურად ლეგალიზებული ტერიტორიული ერთეულების, დიდი რაოდენობა. პერსპექტივაში ამ გზით საქართველოს დამატებითი პრობლემები შეექმნება. მაგალითად, თელავის მუნიციპალიტეტიდან ქალაქ თელავის გამოყოფის და დანარჩენი ტერიტორიის ახალ მუნიციპალიტეტებად დაშლის შემთხვევაში, წარმოიშობა ყარაჯალის (8 000 მაცხოვრებელი, ყაზბეგის რაიონზე ორჯერ მეტი) მუნიციპალიტეტი.
სერვისის მიწოდება რომ სწრაფი და მოსახლეობასთან დაახლოებული იყოს, ამას ქვეყნის ჭრა-კერვა არ სჭირდება და შეიძლება გადაწყდეს კომპიუტერული ტექნოლოგიების მეშვეობით. ის ხარჯები, რაც ამ კანონპროექტს დასჭირდება, იძლევა შესაძლებლობას, რომ ყველა დიდი თემის ცენტრი ციფრული ტექნოლოგიით იქნეს უზრუნველყოფილი და მიიღოს ის მინიმალური მომსახურება, რასაც ის დედაქალაქში იღებს. ეს არის მიმართულება, საითკენაც უნდა წავსულიყავით, მაგრამ, ასე არ მოხდა. მით უმეტეს, რომ ამ მიმართულებით საქართველოსში წარმატებული პილოტ-პროექტებია განხორციელებული და დღესაც მიმდინარეობს.
ასევე, არ არის გარკვეული როგორ გადაწყდება მიწის საკითხი, რადგან, კანონპროექტში წერია, რომ საკითხს 2017 წელს განიხილავენ. ანუ, როგორ მისცემს ადგილობრივ თვითმმართველობას მიწას, ტყეს და სხვა დანარჩენ ქონებას განსაკარგავად, ამას მთავრობა 2016-2017 წელს განიხილავს. მათ გარეშე კი არ ვიცით რა უნდა ქნას თვითმმართველობამ რეალურად ამ რეფორმით, ვერც ქონებას მიიღებენ და ვერც მიწა-წყალს. ალბათ, ადგილობრივი თვითმმართველობა დარჩება ისეთივე ფიქციად, როგორც ახლა.
ყველა გათვლა პროექტის ფასთან დაკავშირებით ძალიან პირობითია. სახელმწიფომ კონკრეტულად უნდა თქვას, რა სარგებელს მიიღებს მოსახლეობა ამ რეფორმით. უნდა ვიცოდეთ ხარჯი და შედეგი. სხვადასხვა გათვლით, მისი განხორციელება 2014-2015 წლებისათვის 500 მილიონი ლარი დაჯდება. ზოგიერთი უცხოელი სპეციალისტის შეფასებით, მისი ფასი 2-2,5 მილიარდი იქნება. ხარჯების გაზრდას არა მარტო დიდი ცვლილებები იწვევს, არამედ, უამრავი დეტალიც, მაგალითად, როდესაც ამდენ სოფელსა და მუნიციპალიტეტს სახელები შეეცვლება, ავტომატურად უნდა შეიცვალოს ინფრასტუქტურა, შენობები, საფოსტო ინდექსები, ფირნიშები და ა.შ.
პროექტით განსაზღვრული რეგიონული გაერთიანებისა (მუხლი 168) და ადგილობრივი თვითმმართველობის (მუხლი 16) უფლებამოსილებები და საქმიანობის სფეროები თანხვედრილია, რაც, საკუთრების გაუმიჯნაობისა და პოლიტიკური ინფრასტრუქტურის არარსებობის დღევანდელ პირობებში, ფაქტობრივად, გამოიწვევს ადგილობრივი თვითმმართველობის შეზღუდვას და მოახდენს პოლიტიკური ცხოვრების მონოპოლიზებას. კოდექსის VII კარი დააკანონებს გუბერნატორის არაკონსტიტუციურ ინსტიტუტს და ადგილებზე გამოიწვევს მისი შეუზღუდავი ძალაუფლების გამყარებას.
საქმეში ჩახედული ხალხისთვის თვალნათელია პროექტის ავტორთა ტყუილი, რომელიც გათვლილია მარტივ ანგარიშზე _ მოსახლეობის უმეტესობას წაკითხული არ აქვს “ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტია” (სტრასბურგი, 15.10.1985), ევროპის საბჭოს მინისტრთა კომიტეტისა და ევროპის საბჭოს კონგრესის სხვადასხვა რეკომენდაცია და რეზოლუციები. პირდაპირ უნდა ითქვას, რომ ეს არის მოსახლეობის შეცდომაში შეყვანა; რომ VII კარი არ არის ,,ჩვენი კარი” ევროპაში და ევროპა არ გვთხოვს ამას! პირიქით, ევროპა ჩვენგან ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარებას ითხოვს და წინააღმდეგია იმისა, რომ რეგიონულმა თუ ცენტრალურმა ადმინისტრაციამ მართოს თვითმმართველობა.
ცალსახად და პირდაპირ უნდა ითქვას, რომ საქართველოს მთავრობის მიერ პარლამენტში დასამტკიცებლად შეტანილი ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის VII კარით გათვალისწინებული “მუნიციპალიტეტთა რეგიონული გაერთიანება” წარმოადგენს საქართველოს ფედერალური სახელმწიფო მოწყობის შემოღების მკაფიო მცდელობას.
თუ ხელისუფლებას მიაჩნია, რომ საქართველოს ფედერაციულ სახელმწიფოდ გადაქცევა დადებითი მოვლენაა, მაშინ, ეს უნდა განაცხადოს ღიად, პირდაპირ და პატიოსნად; გახსნას საჯარო სივრცე და დაიწყოს დისკუსია ამ თემასთან დაკავშირებით სრული ეროვნული თანხმობის მისაღწევად. თუ იცის, რომ მოსახლეობა ამის წინააღმდეგია და ეს ქვეყნისთვის დამღუპველია, ხელი უნდა აიღო ამ გეგმაზე, წინააღმდეგ შემთხვევაში, თვითონვე იმხელს საკუთარ თავს!

მამუკა გიორგაძე